因此，招标是订立合同过程中的要约行为而非是要约邀请。实际上只要严格按照招投标规范来操作，一旦刊有评标细则的招标文件公布而且又有足够多的合格投标人参加投标，那么在投标截止时最终的中标人在实质上也就已经确定了，无非等着评标委员会按照招标文件的评分细则来把他“发现”出来而已，而且这种结果一般招标人自己也无法更改。如七部委2001年7月发布的《评标委员会和评标方法暂行规定》第48条就规定“使用国有资金投资或国家融资的项目，招标人应当确定排名第一的中标候选人为中标人……”，这和要约邀请“把最终成立合同的权利留给要约邀请人自己”的特征显然不符。目前大家之所以认为招标文件是要约邀请，一般的理论根据是合同法第15条注[1]对要约邀请的列举。实际上该列举中所说的并非是“招标文件”而是“招标公告”。严格讲，无论在适用程序上，还是在内容上，这二者显然是不能等同的。其实即便是招标公告，在满足一定的条件下也可以作为要约，“如果招标人在招标公告中明确表示将与报价最优者订立合同，则可视为要约注[2]” 。

　　既然招标行为确定为要约，那么投标、定标应当相应属于什么行为?目前我国已经有部分专家学者从理论上对招投标活动的法律属性作出了另一种新的诠释，即招标是要约，投标是准承诺，定标是对在众多准承诺中择优选定的正式承诺，即认为招投标关系应当是“要约——准承诺——正式承诺”的关系注[3]。这种理论对于解决我们实践中的一些问题非常具有指导意义。鉴于本文的目的，对此就不做过多阐述。

　　四、结论及意义

　　招标文件属要约而非要约邀请的载体，它应当是、实质上也就是合同文件的组成部分。

　　随便翻开现在的一本招标文件，从项目概况、投标须知到技术要求、合同条款、评标办法，无不是厚厚的几十页甚至上百页。投标人不可能也没有必要把它们都纳入自己的投标书中，狭义的合同协议书更不可能把这些内容写进去。由此产生的后果是，对于那些投标书或者合同中都没有涉及而招标文件中却已经明确的内容，在合同实施阶段就很难操作、实施，经常造成纠纷。尤其是一些国家投资项目，建设单位主管人员或者确实是由于专业上的不懂，或者是经不住中标人的利诱，在签订合同时放弃了招标文件中对自己有利的一些条款，或者降低了对中标人的要求，从而严重损害了国家的利益。我们把招标文件的性质做了上述的界定后，这些问题就可以得到很好的解决。

　　虽然招标文件应当是、实质上也就是合同文件的组成部分，不过要注意的是，在现时尚缺乏坚实的民商法基础条件及其相应社会背景的我国，法律实施的应然和实然之间常常有一定的差距，为了避免引起不必要的争议，我们还是建议在签署合同协议书时，在合同文件的组成中明确加上“招标文件”一项。

　五、其他应注意的问题

　　在对招标文件的性质做了如上界定后，不可避免地又要出现一些新问题，我们列出在实践中常碰到几个问题并试着提出解决意见，希望能起到抛砖引玉的作用。

　　1、投标文件与招标文件不一致怎么办?

　　招标文件与投标文件既然属于要约和承诺的关系，根据要约和承诺的一般理论和我国的有关法律法规，如果投标文件对招标文件所作的变更属于实质性变更，则此时投标文件因不响应招标文件而成为废标，招投标人之间也就根本不可能成立合同关系;如果投标文件对招标文件所作的变更属于非实质性变更，除非招标人及时表示反对或要约中明确表示不得作任何变更，否则该变更有效，即此时以投标文件为准。

　　2、施工合同与招标文件不一致怎么办?

　　这种不一致一般有三种可能：第一是招标文件有而施工合同没有的内容，此时应以招标文件中的有关内容为准。第二是招标文件没有而施工合同有的内容，此时应看该内容的性质而定，如果该内容严重违背了招标文件的主旨，则该内容应确定为无效，其依据是招标投标法第四十六条的规定;如果该内容没有违背招标文件的主旨，则该内容应确定为有效。第三是施工合同与招标文件都有的内容但不甚一致，此时其处理方法类似于第二种情况。

　　3、标文件在合同文件的组成中位置?

　　如前所述，在合同文件的组成中最好明确加上“招标文件”一项，那么其具体位置应在何处呢?我们认为就合同范本中对合同文件组成的描述而言，招标文件应放在投标文件之后、合同专用条款之前，和其他合同文件如出现歧义时可参照上述两种矛盾解决的意见处理，其余可遵循关于合同文件解释顺序的一般规定。

　　[备注]

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